SINTEZĂ
În prezenta analiză vom prezenta condițiile în care ar putea fi atrasă, în instanță, răspunderea autorităților pentru prejudiciile cauzate prin nederularea, în mod corespunzător, a serviciului public de învățământ, ca efect al grevei generale începute în mai 2023 în România.
Plecând de la dispozițiile legale privind răspunderea administrativ-patrimonială, vom observa că această răspundere este una obiectivă (fiind irelevantă vinovăția autorității sau a personalului din subordinea acesteia), întemeiată pe existența unor carențe ale serviciului public, la nivel organizatoric sau funcțional, care riscă să genereze prejudicii, iar nu pe un act ilegal.
Mai apoi, analizând natura de serviciu public a învățământului, împreună cu modalitatea în care acesta este prestat către beneficiari, vom vedea că învățământul, asemenea oricărui serviciu public oferit de stat prin intermediul unei resurse umane, conține, prin natura sa, riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari, așa cum este riscul opririi prestării conforme a serviciului în temeiul grevei personalului. În astfel de situații, autoritățile vor răspunde pentru nefuncționarea corespunzătoare a serviciului public și pentru toate consecințele care decurg din această împrejurare.
În final, vom trece în revistă limitele răspunderii autorităților și câteva scenarii concrete în care această răspundere ar putea fi antrenată, prin raportare la îngrijorările manifestate în spațiul public.
Dacă preferi conținutul mai degrabă vizual și succint, am pregătit o prezentare a celor de mai jos pe Instagram (@alincinca.avocat), unde putem dezbate subiectul împreună.
I. INTRODUCERE
1. În contextul grevei generale a personalului din sistemul de învățământ, începută în luna mai 2023, în spațiul public a fost ridicată, de către Consiliul Național al Elevilor[1], problema amânării examenelor de Evaluare Națională și de Bacalaureat, în special în condițiile intenției multor elevi de liceu aflați în an terminal de a susține admiterea în cadrul unei universități din străinătate, dat fiind că în astfel de situații, eventualele amânări (fie ele și sistemice) la nivel național nu prezintă relevanță pentru calendarele de admitere ale respectivelor universităților străine.
2. În condițiile în care revendicările profesorilor nu par a fi luate în serios de către autorități, greva se poate prelungi, iar amânarea desfășurării examenelor finale prinde contur pe zi ce trece. Astfel, se pune problema: poate fi cineva tras la răspundere pentru prejudiciile aduse elevilor de eventuala amânare a susținerii a examenelor finale (Evaluare Națională și Bacalaureat), din cauza grevei profesorilor?
II. LEGEA PERMITE TRAGEREA LA RĂSPUNDERE A AUTORITĂȚILOR PENTRU PAGUBA ADUSĂ DE CARENȚELE SERVICIULUI PUBLIC
3. Codul administrativ, reglementare intrată în vigoare în 2019, prevede, la art. 573 și 574, următoarele:
„Articolul 573 (Definiție)
Răspunderea administrativ-patrimonială reprezintă o formă a răspunderii administrative care constă în obligarea statului sau, după caz, a unităților administrativ-teritoriale la repararea pagubelor cauzate unei persoane fizice sau juridice prin orice eroare judiciară, pentru limitele serviciului public, printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat al administrației publice de a rezolva o cerere privitoare la un drept recunoscut de lege sau la un interes legitim.
Articolul 574 (Condițiile răspunderii exclusive a autorităților şi instituțiilor publice pentru prejudiciile de natură materială sau morală produse ca urmare a carențelor organizatorice sau funcționale ale unor servicii publice)
Autoritățile şi instituțiile publice răspund patrimonial exclusiv pentru prejudiciile de natură materială sau moralăproduse ca urmare a carențelor organizatorice sau funcționale ale unor servicii publice cu îndeplinirea următoarelor condiții:
a) existența unui serviciu public care prin natura sa conține riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari;
b) existența unui prejudiciu material sau moral, după caz, al unei persoane fizice sau juridice;
c) existența unei legături de cauzalitate între utilizarea unui serviciu public care prin natura sa conține riscul producerii anumitor prejudicii şi paguba produsă persoanei fizice sau, după caz, a persoanei juridice”.
4. Analizând textele citate, se impun câteva observații, importante pentru prezenta analiză.
5. Mai întâi, condițiile în care autoritățile și instituțiile publice răspund pentru prejudiciile aduse de carențele serviciilor publice sunt unele speciale și derogatorii, expres prevăzute de art. 574 din Codul administrativ, care reglementează o răspundere obiectivă, bazată pe risc, iar nu pe culpa administrației (și nici pe cea a personalului administrației) și nici pe existența vreunui act administrativ ilegal[2].
6. Astfel, dispozițiile art. 574 din Codul administrativ nu pot reprezenta altceva decât o normă specială prin raportare la restul reglementării, de vreme ce condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale pentru carențele serviciului public nu se pot completa, în mod coerent (spre a fi aplicate), cu condițiile generale ale răspunderii administrativ-patrimoniale, prevăzute la art. 577 din Codul administrativ[3]. Primul set de condiții reglementează, după cum am arătat, o răspundere obiectivă, pentru care culpa este irelevantă și, bunăoară, implică o respectare deplină a legii, bazată pe riscul natural, care există prin prisma modalității de funcționare și organizare a serviciului public, în timp ce al doilea set de condiții reglementează o răspundere subiectivă, bazată pe culpă și pe încălcarea legii.
7. Mai apoi, răspunderea administrativ-patrimonială pentru carențele serviciului publică poate exista în măsura în care există un „serviciu public care prin natura sa conține riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari”.
8. Așadar, legea prevede o cale specială prin care cel prejudiciat ca urmare a carențelor unui serviciu public poate solicita, în instanță, despăgubiri din partea autorităților, care vor răspunde fără să poată invoca, în apărare, deplina respectare a legii sau lipsa vinovăției. S-a spus, pe bună dreptate că „mai concret și în esență, textul legal ne transmite că statul ne garantează servicii publice eficiente sau despăgubiri”[4].
III. ÎNVĂȚĂMÂNTUL, SERVICIU PUBLIC ȘI PRIORITATE NAȚIONALĂ
9. Câteva observații sunt necesare și în legătură cu noțiunea de „serviciu public” și cu modalitatea în care este, în prezent, reglementat sistemul educațional (ca serviciu public) în România.
10. Astfel, Codul administrativ definește, la art. 5 lit. kk), serviciul public drept „activitatea sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației publice ori de o instituție publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat şi continuu”. Același Cod prevede, la art. 581, că „în funcție de conținutul activității, serviciile publice pot fi servicii de interes economic general şi servicii noneconomice de interes general”. În fine, art. 10 din Legea educației naționale nr. 1/2011 prevede că „În România, învățământul este serviciu de interes public şi se desfăşoară, în condițiile prezentei legi, în limba română, precum şi în limbile minorităților naționale şi în limbi de circulație internațională”.
11. Prin urmare, fără discuție, învățământul este un serviciu public, dar prezintă acesta, prin natura sa, riscul producerii anumitor prejudicii pentru beneficiari? Numai dacă această condiție este îndeplinită se poate pune problema aplicării prevederilor de la art. 574 din Codul administrativ, analizate mai sus. Răspunsul trebuie să fie unui pozitiv, însă câteva precizări prealabile se impun.
12. Parcurgând Legea educației naționale, observăm următoarele:
„Art. 1
Prezenta lege asigură cadrul pentru exercitarea sub autoritatea statului român a dreptului fundamental la învățătură pe tot parcursul vieții. Legea reglementează structura, funcțiile, organizarea şi funcționarea sistemului național de învățământ de stat, particular şi confesional.
Art. 2
(2) Misiunea asumată de lege este de formare, prin educație, a infrastructurii mentale a societății româneşti, în acord cu noile cerințe, derivate din statutul României de țară membră a Uniunii Europene şi din funcționarea în contextul globalizării, şi de generare sustenabilă a unei resurse umane naționale înalt competitive, capabilă să funcționeze eficient în societatea actuală şi viitoare.
(4) Statul asigură cetățenilor României drepturi egale de acces la toate nivelurile şi formele de învățământpreuniversitar şi superior, precum şi la învățarea pe tot parcursul vieții, fără nicio formă de discriminare.
(7) În România învățământul constituie prioritate națională.
Art. 8
Pentru finanțarea educației naționale se alocă anual din bugetul de stat şi din bugetele autorităților publice locale minimum 6% din produsul intern brut al anului respectiv. Suplimentar, unitățile şi instituțiile de învățământ pot obține şi utiliza autonom venituri proprii. Pentru activitatea de cercetare ştiințifică se alocă anual, de la bugetul de stat, minimum 1% din produsul intern brut al anului respectiv.
Art. 14.
(1) Ministerul Educației şi Cercetării proiectează, fundamentează şi aplică strategiile naționale în domeniul educației, cu consultarea asociațiilor reprezentative ale profesorilor, structurilor asociative reprezentative ale părinților, Consiliului Național al Rectorilor, structurilor asociative ale universităților şi şcolilor de stat, particulare şi confesionale, Consiliului Minorităților Naționale, sindicatelor reprezentative din învățământ, asociațiilor reprezentative ale elevilor, asociațiilor reprezentative ale studenților, autorităților administrației publice, mediului de afaceri şi organizațiilor neguvernamentale finanțatoare care susțin programe educative/federații ale furnizorilor de servicii sociale.
Art. 88.
(1) Personalul din învățământul preuniversitar este format din personal didactic şi personal nedidactic.
(2) Personalul didactic este format din personalul didactic de predare, personal didactic auxiliar şi personal didactic de conducere, de îndrumare şi control.
(3) În învățământul preuniversitar poate funcționa personal didactic de predare asociat, denumit în continuare personal didactic asociat.
(4) Personalul nedidactic îşi desfăşoară activitatea în baza Legii nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.
Art. 233.
(1) Personalul didactic cuprinde persoanele din sistemul de învățământ responsabile cu instruirea şi educația.
(2) Din categoria personalului didactic pot face parte persoanele care îndeplinesc condițiile de studii prevăzute de lege, care au capacitatea de exercitare deplină a drepturilor, o conduită morală conformă deontologiei profesionale şi sunt apte din punct de vedere medical şi psihologic pentru îndeplinirea funcției”.
13. Așadar, corelând cele de mai sus, rezultă că instruirea și educația, ca părți ale serviciului public de învățământ, sunt oferite de personalul didactic. Membrii acestui personal ocupă, în principiu, funcții publice, iar statutul lor este expres reglementat de art. 232 și urm. din Legea educației naționale.
14. Mai apoi, învățământul, în integralitatea ta (inclusiv munca personalului din învățământ) este – sau ar trebui să fie – finanțat(ă) de autorități în conformitate cu legea. Învățământul este asumat expres prin lege ca „prioritate națională”, iar statul își asumă, tot expres prin lege, să formeze beneficiarii sistemului de învățământ conform standardelor și cerințelor actuale ale societății, dar și să proiecteze și să aplice strategii naționale în domeniul educației pe baza dialogului cu reprezentanții celor implicați în prestarea acestui serviciu public. Prin urmare, cel puțin la nivel legal, învățământul reprezintă un serviciu public esențial pentru stat, care își asumă să aloce resursele necesare, în limitele legii, pentru a putea oferi acest serviciu public, în mod corespunzător, către beneficiarii săi.
15. Or, funcționarii sistemului de învățământ – profesorii – sunt cei care, în numele și pe seama autorităților, prestează, în concret, serviciul public de învățământ în beneficiul elevilor și studenților, în schimbul unor contraprestații (salariu și alte beneficii prevăzute de lege). Astfel, învățământul, ca serviciu public, se bazează, pentru corecta sa funcționare, pe componenta umană reprezentată de personalul didactic și nedidactic și, în consecință, conține un risc inerent folosirii resursei umane în prestarea efectivă a serviciului către beneficiari: oprirea prestării serviciului, în condițiile legii. În alte cuvinte, atât timp cât învățământul, ca serviciu public, se realizează, conform legii, prin intermediul profesorilor, acest serviciu public prezintă un risc natural de a produce prejudicii beneficiarilor, în cazul în care profesorii ar înceta să presteze (sau ar presta în mod precar) acest serviciu.
IV. GREVA ȘI AMÂNAREA EXAMENELOR FINALE – RISCUL SISTEMULUI DE ÎNVĂȚĂMÂNT
16. Dreptul la grevă este un drept constituțional, prevăzut la art. 43 din Legea fundamentală, al cărei regim este reglementat Legea nr. 367/2022 privind dialogul social. Noțiunile de „dialog social” și de „negociere colectivă”, strâns legate de noțiunea de „grevă”, înțeleasă drept „încetare voluntară și colectivă a lucrului de către angajați/lucrători”, sunt reglementate de această din urmă lege, la art. 1. Astfel, dialogul social presupune „toate formele de negociere, consultare sau schimbul de informații între reprezentanții Guvernului, ai angajatorilor şi ai angajaților/lucrătorilor, în probleme de interes comun privind politica economică şi socială”, în timp ce negocierile colective sunt „toate formele de negociere care au loc între angajator/organizația patronală, pe de o parte, şi sindicat/organizația sindicală sau reprezentanții aleşi ai angajaților/lucrătorilor, după caz, de cealaltă parte, care urmăresc reglementarea relațiilor de muncă ori de serviciu dintre părți, stabilirea condițiilor de muncă, precum şi orice alte acorduri în probleme de interes comun”.
17. Toate aceste noțiuni au ca premisă un conflict colectiv de muncă, definit de art. 1 pct. 35 din Legea nr. 367/2022, intervenit între angajați/lucrători reprezentați de organizații sindicale (fie că este vorba despre persoane care prestează muncă în baza unui contract individual de muncă sau de funcționari publici), pe de o parte și angajatori/organizații patronale, de cealaltă parte, cu privire la (1) începerea, desfășurarea sau încheierea negocierilor privind contractele colective de muncă sau (2) neacordarea, în mod colectiv, a unor drepturi individuale de acestor contracte colective, dacă a fost început un litigiu în acest sens.
18. Conform art. 146 din Legea nr. 367/2022, „greva poate fi declarată numai dacă, în prealabil, au fost epuizate posibilitățile de soluționare a conflictului colectiv de muncă prin procedurile obligatorii prevăzute de prezenta lege, numai după desfăşurarea grevei de avertisment şi dacă momentul declanşării acesteia a fost adus la cunoştința angajatorilor de către organizatori cu cel puțin 2 zile lucrătoare înainte (...)”.
19. Aceeași lege, la art. 161, prevede că „participarea la grevă sau organizarea acesteia, cu respectarea dispozițiilor prezentei legi, nu reprezintă o încălcare a obligațiilor de serviciu ale angajaților/lucrătorilor şi nu atrage posibilitatea sancționării în niciun fel a acestora”.
20. Astfel, greva legal organizată exclude posibilitatea ca încetarea (întreruperea) muncii să fie apreciată drept o încălcare a legii în sens larg. De aceea, în cazul grevei și a încetării (întreruperii) muncii de către lucrători – în cazul analizat, încetarea prestării, de către personalul didactic și nedidactic, a învățământului ca serviciu public, pe seama grevei generale în curs – nu poate conduce la sancționarea participanților la grevă.
21. Cu toate acestea, oprirea muncii profesorilor, în temeiul grevei, reprezintă o lipsă a prestării serviciului public de învățământ către beneficiarii acestuia, adică o carență a serviciului public, manifestată pe planul său funcțional, de vreme ce, în concret, învățământul nu funcționează (sau funcționează în mod precar) în timpul grevei. Mai mult, în fața potențialei imposibilități de derulare a examenelor finale în intervalele prevăzute de legislația în vigoare, carența serviciului public devine și mai evidentă.
22. Așadar, fiind în prezența cumulativă a (1) unei excluderi exprese a oricărei forme de răspundere a personalului din învățământ pentru încetarea (întreruperea), în temeiul grevei, a muncii, întemeiată pe lipsa unei încălcări a legii, dar și a (2) unei carențe a serviciului public de învățământ, existentă la nivel funcțional, ca urmare a materializării riscului vizând resursa umană antrenată pentru prestarea acestui serviciu către beneficiari, rezultă că prima și cea mai importantă condiție a răspunderii administrativ-patrimoniale pentru carențele serviciului public, prevăzută de art. 574 din Codul administrativ, poate fi considerată îndeplinită, iar autoritățile pot fi trase la răspundere, în măsura în care prejudiciul este dovedit, iar el este o consecință a riscului produs (carența serviciului public - greva).
V. LIMITELE REPARAȚIEI PREJUDICIULUI CAUZAT DE CARENȚELE SERVICIULUI PUBLIC
23. Legea permite obținerea de reparații atât pentru prejudiciile materiale, cât și pentru cele morale produse de carențele organizatorice sau funcționale ale serviciilor publice.
24. În planul concretului, raportat la temerile manifestate în spațiul public, cel păgubit poate solicita și obține, din partea autorităților, despăgubiri pentru cheltuielile efective (sau pe cale să se producă și imposibil de evitat) cu pregătirea dosarului de admitere în ciclul superior de învățământ (inclusiv consultanță, dacă este cazul), deplasări și alte cheltuieli conexe, iar în măsura în care se poate justifica existența unei așteptări serioase în sensul obținerii rezultatelor anticipate în respectiva procedură de admitere (note mari, rezultate bune obținute în cadrul simulării examenelor finale etc.), nu este exclusă dezdăunarea pentru pierderea unei șanse (reale și serioase) de a obține rezultatul urmărit, ca efect al amânării calendarului examenelor finale.
25. Pe lângă acest prejudiciu aparte mai pot fi, însă, imaginate și altele, fiind în sarcina celui păgubit să dovedească, în concret, cum anume a fost afectat de neprestarea, în mod corespunzător, a serviciului public, din cauza grevei. Bineînțeles, dovedirea implică adunarea temeinică de probe, mai ales cu privire la aspecte care nu capătă notorietate prin preluarea lor de către presă.
26. În fine, nu trebuie ignorat că lipsa comunicării eficiente și coerente din partea reprezentanților statului, cu rol decizional, menține și crește nivelul de stres și neliniște în rândul elevilor și al părinților și poate conduce la mărirea prejudiciului material și/sau moral pricinuit în contextul actual. Bineînțeles, și acest prejudiciu ar putea fi solicitat în fața instanței judecătorești, în temeiul celor arătate mai sus.
27. Așadar, legea, deși imperfectă, oferă un cadru util, care, printr-o interpretare și aplicare conforme, poate permite repararea eventualului prejudiciu suferit de beneficiarului serviciului public de învățământ, produs ca urmare a carențelor organizatorice sau funcționale ale acestuia, printr-o acțiune în fața instanței judecătorești, cu dovedirea prejudiciului suferit și a legăturii de cauzalitate între utilizarea serviciului public în discuție și prejudiciul reclamat.
[2] Fără a fi aici locul pentru o analiză sistematică a reglementării, reținem că în doctrina de specialitate juridică a fost deja reținut acest punct de vedere [a se vedea Al.-S. Ciobanu, Reglementarea "răspunderii administrative" în Codul administrativ – o tentativă "improprie"?, articol publicat în Revista de Drept Public nr. 4/2019, Ed. Universul Juridic, București, 2019, precum și M. Ursuța în V. Vedinaș (coord.), Codul administrativ comentat. Explicații, jurisprudență, doctrină, vol. II, Ed. Universul Juridic, București, 2023], iar, în plus, s-au exprimat mai multe critici la adresa reglementării din Codul administrativ, sub mai multe aspecte, printre care amintim de modalitatea problematică de sistematizare a prevederilor relevante în materia răspunderii administrativ-patrimoniale și, în general, superficialitatea (terminologică și nu numai) cu care legiuitorul a ales să reglementeze instituția răspunderii administrativ-patrimoniale. Astfel, dispozițiile art. 574 din Codul administrativ nu pot reprezenta altceva decât o normă specială prin raportare la restul reglementării, de vreme ce condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale pentru carențele serviciului public nu se pot completa, în mod coerent, cu condițiile generale ale răspunderii administrativ-patrimoniale prevăzute la art. 577 din Codul administrativ. Primul set de condiții reglementează, după cum am arătat, o răspundere obiectivă, pentru care culpa este irelevantă și, bunăoară, implică o respectare a legii, bazată pe riscul natural, care există prin prisma modalității de funcționare și organizare a serviciului public, în timp ce al doilea set de condiții reglementează o răspundere subiectivă, bazată pe culpă și pe încălcarea legii.
[3] Conform art. 577 din Codul administrativ (Condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale): „Răspunderea administrativ-patrimonială este angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: a) actul administrativ contestat este ilegal; b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale; c) existența unui raport de cauzalitate între actul ilegal şi prejudiciu; d) existența culpei autorității publice şi/sau a personalului acesteia”.
[4] M. Ursuța, Idem, p. 668.
