1. Luna aprilie a anului 2023 aduce modificări importante în procedura contenciosului administrativ, în contextul modificării, prin două acte normative, a Legii nr. 554/2004 (în continuare, „LCA”), care reglementează această materie: Legea nr. 84/2023, intrată în vigoare și Legea nr. 102/2023, promulgată, dar încă nepublicată în Monitorul Oficial.
2. Primul set de modificări, din punct de vedere cronologic, este intrat în vigoare la 10 aprilie 2023 și este prevăzut de Legea nr. 84/2023 pentru modificarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în M. Of. al României, Partea I nr. 294 din 07.04.2023. Aceasta modifică, punctual, două prevederi relevante pentru executarea silită a hotărârilor judecătorești pronunțate de instanțele de contencios administrativ, respectiv prevederile articolelor 24 alin. (3) și 26 din LCA.
3. În primul rând, noua formă a legii prevede că în cazul neexecutării benevole a hotărârii judecătorești prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operațiuni administrative, la cererea creditorului (persoana vătămată), instanța de executare aplică o amendă persoanei juridice, autorității sau instituției publice, după caz (iar nu conducătorului autorității publice, cum prevedea vechea formă a LCA). Cuantumul amenzii rămâne același, respectiv 20% din salariul minim brut pe economie pentru fiecare zi de întârziere.
4. De asemenea, modificări sunt aduse și în privința penalităților pe care legea i le conferă reclamantului, în condițiile art. 906 din Codul de procedură civilă, în sensul limitării termenului pentru care se acordă aceste penalități la 3 luni, începând cu momentul comunicării încheierii privind stabilirea amenzii.
5. Aceste modificări mută sarcina punerii în executare a hotărârilor judecătorești pronunțate în contenciosul administrativ împotriva autorității de la conducătorul autorității la autoritatea însăși, urmând ca din patrimoniul acesteia (dacă există) să fie achitate amenda și penalitățile prevăzute pentru neexecutarea benevolă a hotărârii judecătorești. Schimbările vin pe fondul unor dificultăți practice de punere în executare silită efectivă a hotărârilor judecătorești prin sancționarea conducătorului autorității publice, singurul urmărit silit în procedura execuțională. Cu toate acestea, acordarea calității de debitoare în procedura execuțională către autoritate va îngreuna acest procedeu, care trebuie derulat în condițiile prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 22/2002. De asemenea, problema introducerii în cauză a autorității ierarhic superioare, deținătoare de personalitate juridică și de patrimoniu, urmează a fi pusă din nou pe tapet, având în vedere situațiile practice ivite în procedurile execuționale, constând în imposibilitatea executării cauzată tocmai de lipsa patrimoniului debitoarei, în ciuda capacității sale administrative.
6. Mai mult decât atât, față de formularea noului text legal, se pune problema dacă doar penalitățile acordate reclamantului se vor acorda pentru o perioadă de maximum 3 luni de la momentul pronunțării încheierii privind stabilirea amenzii sau dacă inclusiv cuantumul amenzii este vizat de această limitare. În acest din urmă caz, neexecutarea unei hotărâri judecătorești ar rămâne fără nicio consecință ulterior intervalului de 3 luni scurs de la data pronunțării încheierii privind stabilirea amenzii, de vreme ce pasivitatea autorității nu ar urma să mai fie sancționată după acest moment, ceea ce ar putea duce în derizoriu rezultatul procedurii contenciosului administrativ.
7. În al doilea rând, modificări a suferit și conținutul articolului 26 din LCA, fiind necesară acordarea către autoritatea chemată să răspundă, față de creditorul obligației de a face, pentru neexecutarea hotărârii judecătorești, a dreptului de regres împotriva celor vinovați de neexecutarea acesteia. În trecut, dreptul de regres aparținea conducătorului autorității publice, împotriva căruia se derula procedura executării silite.
8. Al doilea set de modificări a făcut și face, în continuare, subiectul unor discuții aprinse în spațiul public, în legătură cu modul în care statul asigură (sau, după caz, limitează) dreptul organizațiilor non-guvernamentale (ONG), denumite de lege „organisme sociale interesate”, de a acționa în contencios administrativ, cu precădere în domeniul urbanismului și al dreptului imobiliar, în general.
9. Joi, 13.04.2023, Președintele României a semnat decretul privind promulgarea Legii pentru modificarea și completarea (1) Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, a (2) Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, precum şi pentru (3) completarea art. 64 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul (anterior înregistrată la Camera Deputaților drept Pl-x 317/07.06.2022). Legea recent promulgată va avea numărul 102/2023 și urmează să intre în vigoare la 3 zile de la publicarea iminentă în Monitorul Oficial al României.
10. În primul rând, din analiza modificărilor aduse Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, observăm ca esențială dezvoltarea de către legiuitor a unui mecanism augmentat de publicitate a elementelor esențiale din cuprinsul autorizației de construire. Astfel, informațiile referitoare la principalele condiții necesare a fi îndeplinite de solicitanți, extrase din conținutul autorizației de construire şi al anexelor aferente, se fac publice în termen de maxim 30 de zile de la emiterea autorizației. Aceste informații trebuie să includă datele esențiale privind autorizarea și amplasamentul viitoarei construcții și sunt indicate expres în noul alineat (23) ind. 1 al art. 7 din Legea nr. 50/1991. De asemenea, informațiile privind numărul autorizației și data emiterii acesteia, precum și titlul/descrierea proiectului vor trebui notate în cartea funciară a imobilului și publicate într-un ziar de largă răspândire.
11. Realizarea ultimei (din punct de vedere cronologic) forme de publicitate dintre cele prevăzute de modificările normative face să se considere, de la momentul respectiv, că a fost adus la cunoștința ONG-urilor conținutul autorizației de construire. Relevanța acestui mecanism de publicitate este devoalată tot de legiuitor, care stabilește, pentru ONG-uri, un termen de 30 zile pentru formularea plângerii prealabile împotriva autorizațiilor de construire, termen care curge de la data la care se consideră că ONG-urile au luat la cunoștință conținutul autorizației de construire (ca efect al realizării ultimei proceduri de publicitate, introduse în lege).
12. ONG-urile pot solicita spre studiu informațiile prevăzute în autorizația de construire și în celelalte documente publice în legătură cu procedura de autorizare, însă fără a putea determina, prin luarea la cunoștință efectivă a conținutului acestor acte, o eventuală întrerupere a termenului de 30 de zile pentru formularea plângerii prealabile.
13. Conform noii forme a art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, ONG-urile pot cere instanței anularea sau suspendarea autorizațiilor de construire sau, după caz, pot formula cereri de intervenție în litigiile aflate pe rol, în termen de 60 de zile de la primirea răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, de la expirarea termenului de soluționare de către autoritate a acesteia. În lipsa obligativității parcurgerii procedurii prealabile [în condițiile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ], termenul de 60 de zile curge de la data realizării ultimei formalități de publicitate, ca în cazul termenului de formulare a plângerii prealabile.
14. În al doilea rând, în privința modificărilor aduse Legii contenciosului administrativ, observăm, înainte de toate, că deși intenția manifestă a legiuitorului a fost aceea de a înlătura exercitarea pretins abuzivă, de către ONG-uri, a drepturilor și intereselor acestora în domeniul imobiliar, totuși modificările vizează contenciosul administrativ, în general, adică și în alte situații decât cele specifice dreptului imobiliar. Modificările vizează, pe de o parte, termenul de formulare a cererii de anulare a actelor administrativ în cazul în care plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, iar, pe de altă parte, procedura suspendării judiciare a executării actelor administrative.
15. Mai întâi, Legea nr. 102/2023 va modifica art. 11 alin. (1) din LCA, astfel încât cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei cauzate se vor putea introduce în termen de 6 luni de la: (...) e) data luării la cunoştinţă a conţinutului actului, dacă plângerea prealabilă nu mai este obligatorie. Această nouă ipoteză legală urmează să încheie disputele cu privire la momentul de începere a cursului termenului de prescripție de 6 luni, pentru formularea cererii de anulare, atunci când plângerea prealabilă nu mai este obligatorie, respectiv în ipotezele de la art. 7 alin. (5) din LCA.
16. Totuși, observăm că noul art. 12 alin. (2) din Legea nr. 50/1991 derogă de la prevederile art. 11 din LCA, având în vedere caracterul special al primelor dispoziții față de caracterul general al Legii contenciosului administrativ. Astfel, legiuitorul a „reglat”, cu depășirea intenției manifeste aflată la baza intervenției sale, și situația altor domenii cu potențial litigios în legătură cu activitatea administrației publice, dincolo de cele privind dreptul imobiliar, unde litigiile sunt călăuzite (și) de legislația specială. Prin urmare, ONG-urile interesate să atace autorizațiile de construire nu vor avea la dispoziție un termen de 6 luni de la momentul luării la cunoștință a conținutului autorizației, prevăzut de LCA, ci un termen de doar 60 de zile, în condițiile legii speciale, prezentate mai sus.
17. Mai apoi, în privința procedurii suspendării judiciare a executării actelor administrativ, sunt modificate, în manieră consistentă, prevederile articolelor 14 alin. (1) și art. 15 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ. În esență, modificările sunt următoarele:
- În cazul în care actul administrativ nu mai poate fi revocat și, în consecință, plângerea prealabilă nu este obligatorie, cererea de suspendare poate fi formulată în termen de maximum 30 de zile de la momentul luării la cunoștință a conținutului actului administrativ. O astfel de limitare a dreptului material la acțiune nu era prevăzută anterior de lege, cererea de suspendare putând fi formulată fie înainte de formularea cererii de anulare, fie ulterior, dar nu mai târziu de soluționarea în primă instanță a cererii de anulare;
- Cererea de suspendare va fi respinsă ca lipsită de interes dacă petentul nu introduce cererea de anulare a actului în termen de maximum 60 de zile de la introducerea cererii de suspendare. Dacă instanța a soluționat cererea de suspendare înainte de împlinirea termenului de 60 de zile, suspendarea va înceta de drept și fără nicio formalitate, în lipsa formulării cererii de anulare în termenul menționat. Observăm astfel, că termenul de 6 luni reglementat la art. 11 din LCA, pentru formularea cererii de anulare, devine un termen subsidiar, aplicabil în lipsa formulării, în prealabil de către petent, a unei cereri de suspendare a executării actului administrativ. De asemenea, observăm că, anterior modificărilor, formularea aleasă de legiuitor în legătură cu termenul de 60 de zile era imperfectă, neindicându-se care este momentul de început al cursului acestui termen. Din interpretarea gramaticală a textului, rezulta că termenul de 60 de zile curgea de la momentul admiterii cererii de suspendare, neputând înceta suspendarea decât în măsura în care aceasta a fost, în prealabil, dispusă;
- Dacă petentul nu a solicitat suspendarea executării actului administrativ anterior formulării cererii de anulare, el o va putea solicita în termen de 60 de zile de la formularea acestei din urmă cereri.
18. Intenția modificărilor prezentate este una evidentă, de reducere a termenelor în care se poate cere suspendare executării actelor administrative. Cu toate acestea, un atare deziderat, în lipsa unei accelerări corelative a judecății litigiilor privind anularea actelor administrative, poate lipsi de eficiență demersul întemeiat pe dispozițiile art. 14 și 15 din LCA, având în vedere că paguba iminentă nu apare, întotdeauna, odată cu actul administrativ vătămător, ci poate surveni chiar după termenele nou-introduse în lege. Or, în noile condiții normative, înmulțirea ipotezelor de stingere a dreptului de a formula cererea de suspendare a executării unui act administrativ vătămător ar putea anticipa un apus al acestei instituții, și așa văduvite de coerență și înțelegere din partea legiuitorului și a instanțelor judecătorești, în dauna particularilor și în beneficiul autorităților publice.
19. În fine, Legea nr. 102/2023 va modifica prevederile art. 64 din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului, prin introducerea alineatului (4), care prevede că „[p]entru organismele sociale interesate, dreptul de a ataca hotărârile de aprobare se prescrie în termen de 1 an de la data aprobării”. Intervenția este în cheia celor anterioare, de limitare a termenului în care ONG-urile pot contesta actele administrative emise în materia urbanismului. În acest din urmă caz, termenul de prescripție este redus de la 5 ani (regula generală) la 1 an, pentru atacarea actelor prin care se aprobă documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism.
20. Toate aceste intervenții sunt de importanță deosebită și rămâne de văzut dacă ele vor ameliora sau dacă vor înrăutăți, pe de o parte, situația autorităților publice și a dezvoltatorilor imobiliari, iar, pe de altă parte, situația organismelor sociale interesate și a destinatarilor actelor administrative cu potențial vătămător.
