1. Prin Adresa înregistrată la Biroul permanent al Camerei Deputaților sub nr. 774 din 23.12.2021, ulterior înregistrată ca propunere legislativă PL-x nr. 2/01.02.2022, a fost formulată, în temeiul art. 74 alin. (4) din Constituția României, o propunere legislativă pentru modificarea și completarea Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
2. În esență, această propunere legislativă vizează înlocuirea căii de atac a recursului, considerată – doar în baza unor observații superficiale, cum voi arăta mai jos – de tradiție în contenciosul administrativ, cu apelul, în scopul eliminării „limitelor de contestare a hotărârilor judecătorești, în materia contenciosului administrativ, doar pentru aspecte procedurale, specifice recursului, oferind posibilitatea încuviințării unui număr relevant de probe necesare judecării eficiente a cauzelor”, conform expunerii de motive publicate. (Procesul legislativ privind această propunere legislativă poate fi urmărit aici.)
3. În prezent, conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”. Forma legii este, în esență, neschimbată față de forma inițială, fiind în prezent eliminată doar posibilitatea curgerii termenului de formulare a recursului de la pronunțarea hotărârii atacate. Textul legal are exact actuala formă încă din anul 2007, fiind introdus prin Legea nr. 262/2007 pentru modificarea și completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.
4. Fără a intra în detalii care nu interesează la acest moment, ne amintim doar că prima formă a acestor dispoziții legale, care prevedea că „Hotărârea pronunţată în primă instanţă poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la pronunţare ori de la comunicare”, a fost declarată neconstituțională prin Deciziei CCR nr. 189/2006, pentru că acest text legal nu preciza „în ce condiţii şi pentru care participant la proces termenul de recurs se raportează la unul dintre cele două momente procesuale” și nici nu lăsa „posibilitatea aplicării normelor de diferenţiere prevăzute în art. 301 şi 284 din Codul de procedură civilă (n.a. – este vorba despre vechiul Cod de procedură civilă din 1865)”, astfel că această normă nu oferea părților „un reper sigur al termenului în care pot să atace cu recurs hotărârea pronunţată de instanţa de contencios administrativ în primă instanţă, ceea ce face ca accesul lor la justiţie pe calea exercitării căii de atac prevăzute de lege să fie incert şi aleatoriu, adică limitat”.
5. Intrată în procedura parlamentară, în legătură cu inițiativa PL-x nr. 2/2022 au fost solicitate avize de la Consiliul Economic și Social, Consiliul Legislativ, punctul de vedere al Guvernului, precum și rapoarte din partea mai multor comisii parlamentare, respectiv Comisia juridică, de disciplină și imunități, Comisia pentru drepturile omului, culte și problemele minorităților naționale și Comisia pentru administrație publică și amenajarea teritoriului.
6. În ce privește punctele de vedere ale acestor structuri asupra propunerii legislative de modificare a Legii contenciosului administrativ, ele au fost dintre cele mai variate. Astfel, Comisia pentru administrație publică și amenajarea teritoriului a avizat favorabil, dar nemotivat această propunere legislativă, în timp ce Comisia pentru drepturile omului, culte și problemele minorităților naționale a dat un aviz nefavorabil și nemotivat, iar Consiliul Economic și Social și Consiliul Legislativ au avizat, ambele, nefavorabil propunerea legislativă, însă cu motivările expuse în continuare. Celelalte structuri sesizate nu au oferit un răspuns până la momentul publicării prezentului articol.
7. În primul rând, în motivarea avizului său nefavorabil, Consiliul Economic și Social a susținut, pe de o parte, (a) că „înlocuirea căii de atac a recursului cu calea de atac a apelului ar întârzia și mai mult judecarea dosarelor la Înalta Curte, durata de soluționare fiind deja extrem de mare”, iar, pe de altă parte, (b) că această înlocuire „ar presupune avantaje egale pentru cetățean și pentru autoritatea public. În schimb, în practică, din perspectiva tacticii procesuale, autoritatea publică ar fi mai degrabă câștigată, având în vedere avantajul asupra probelor și deschiderea unei căi de atac devolutive. Față de calea de atac devolutivă, în care autoritatea își poată pregăti apărarea reală, reclamantul nu mai are deschis ulterior recursul”. Aceste motive sunt lipsite de fundament din mai multe puncte de vedere.
8. Față de primul motiv invocat pentru avizarea nefavorabilă de către Consiliul Economic și Social, nu consider că simpla înlocuire a unei căi de atac cu o alta ar genera, în sine, întârzieri în soluționarea litigiilor de contencios administrativ. Deși nu o spune expres prin argumente subsumate acestui motiv, observăm, câteva rânduri mai jos, că este avut în vedere „avantajul asupra probelor și deschiderea unei căi de atac devolutive”. Cred că temerea manifestată de către Consiliul Economic și Social este aceea că, dacă s-ar înlocui calea de atac a recursului cu apelul, procesul s-ar prelungi „și mai mult” prin aplicarea dispozițiilor Codului de procedură civilă incidente în apel.
9. În ce privește probele care pot fi administrate în apel, dispozițiile Codului de procedură civilă trebuie citite în lumina Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii nr. 9 din 30.03.2020, avută în vedere în expunerea de motive și transpusă în noua formă propusă a legii, referitoare la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 470, art. 478 alin. (2) și a art. 479 alin. (2) din Codul de procedură civilă, prin raportare la art. 254 alin. (1) și (2) din Codul de procedură civilă. Conform acestei soluții obligatorii a Înaltei Curți, „în noțiunea de probe noi ce pot fi propuse și încuviințate în faza apelului se includ atât probele propuse în fața primei instanțe prin cererea de chemare în judecată sau întâmpinare, cât și acelea care nu au fost propuse în fața primei instanțe sau au fost propuse tardiv, iar în privința lor prima instanță de fond a constatat decăderea”. În alte cuvinte, apelul este un tărâm care permite o devoluțiune procesuală inclusiv în ce privește probele propuse (sau nici măcar atât!) sau administrate în fața primei instanțe. Nu există nicio piedică procesuală în a solicita administrarea de noi probe prin cererea de apel, respectiv prin întâmpinarea la apel.
10. De cealaltă parte, în recurs, articolul 492 din Codul de procedură civilă este tranșant: „nu se pot produce noi probe, cu excepția înscrisurilor noi”, care, și acelea, pot fi depuse, când recursul nu se judecă în ședință publică, cel târziu odată cu recursul sau cu întâmpinarea la recurs, iar atunci când recursul urmează să fie judecat în ședință publică, până cel târziu la primul termen de judecată în recurs.
11. Totuși, și în actuala formă, art. 20 din Legea contenciosului administrativ impune regula ca, în situația admiterii recursului, instanța de recurs să rejudece cauza de contencios administrativ în fond, așadar cu aplicarea tuturor regulilor procedurale aplicabile în primă instanță în procesul civil, compatibile cu specificul raporturilor de putere publică dintre părțile la litigiu. Inclusiv în ce o privește pe Înalta Curte, dispozițiile art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ, ca normă specială față de prevederile art. 497 C.proc.civ., nu îngăduie trimiterea spre rejudecare decât în condiții bine stabilite, astfel că, în majoritatea situațiilor în care ar admite recursul, chiar și instanța supremă reține cauza spre rejudecare, dar tot ca instanță de fond, cu aplicarea regulilor procedurale despre care am vorbit mai sus. Prin urmare, nici măcar în prezent, conform actualei forme a Legii contenciosului administrativ, rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție nu este unul exclusiv de casare. El este unul mai extins, pentru că atunci când hotărârea recurată este casată, iar cauza se reține spre rejudecare, chiar și Înalta Curte – fie ea mai întâi de casație, iar abia mai apoi de justiție, va juca rolul de instanță de fond în ce privește procedura după care dezleagă litigiul.
12. Astfel, corelând dispozițiile legale incidente, apreciem că, în baza actualei forme a Legii contenciosului administrativ și a Codului de procedură civilă (aplicabil în completare), admiterea unui recurs pentru orice alte motive sau în orice alt context decât cele în care „hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părţii care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât şi la dezbaterea fondului”, respectiv în cazul „casării pentru lipsă de competență” și cel în care „casarea s-a făcut pentru că instanța a depășit atribuțiile puterii judecătorești sau când s-a încălcat autoritatea de lucru judecat”, generează o rejudecare în limitele casării, de către curtea de apel sau de către Înalta Curte, a cauzei în fond, ca primă instanță, cu aplicarea regulilor procedurale civile specifice primei instanțe, inclusiv în ce privește probele ce vor putea fi propuse, încuviințate și administrate.
13. Așa fiind, sub acest aspect, nu vor exista întârzieri și mai mari în soluționarea litigiilor de contencios administrativ prin însăși schimbarea căii de atac a recursului cu cea a apelului, nici măcar când competența de soluționare a căii de atac ar reveni Înaltei Curți de Casație și Justiție, prin comparație cu situația din prezent. Asta pentru că și forma actuală a Legii contenciosului administrativ, completată cu Codul de procedură civilă, permite instanței care dispune casarea sentinței recurate ca, reținând cauza spre rejudecare, când va acționa ca primă instanță, să readministreze probe sau să dispună producerea de noi probe în scopul de a da dreptatea în cauză sau să facă tot ce putea face și prima instanță, în limitele casării.
14. Se impune a menționa și că, cel mai adesea, în litigiile de contencios administrativ în care nu se solicită acordarea de despăgubiri, respectiv atunci când obiectul litigiului îl fac actele administrative asimilate (nesoluționarea în termenul legal a unei cereri sau refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere), probatoriul care se impune a fi administrat se limitează, adesea, la înscrisuri. Astfel, este posibil ca nici în eventuala rejudecare consecutivă casării să nu se impună exercitarea de către instanța de rejudecare a dreptului de a ordona producerea de noi probe, în acele cazuri fericite în care la dosarul cauzei se găsesc toate înscrisurile utile soluționării cauzei.
15. Altfel, atunci când consecutiv constatării stării de nelegalitate a actului administrativ criticat se solicită, de către particular, și repararea prejudiciului produs de acest act, pentru a determina întinderea, chiar și estimativă, a acestui prejudiciu ar putea fi necesară efectuarea unei expertize judiciare. Nu este exclus, în astfel de litigii, ca soluția primei instanțe să fie, însă, întemeiată pe admiterea unei excepții peremptorii, neefectuându-se vreo expertiză în acel litigiu, respectiv să se fi dispus efectuarea unei expertize, dar soluția să fie una de respingere a cererii în primă instanță. În ambele situații, instanța de recurs, casând sentința recurată și rejudecând cererea pe fond, va putea și să ordone efectuarea sau, după caz, reefectuarea expertizei judiciare, atât în cazurile în care prima instanță nu a încuviințat o astfel de probă, cât și atunci când expertiza efectuată în fața primei instanțe fie a fost efectuată nelegal, fie, ca efect al reevaluării probelor de către instanța ierarhic superioară, se consideră necesară completarea sau refacerea expertizei, cu condiția ca o atare măsură să respecte limitele casării.
16. Așadar, durata judecății unui litigiu de contencios administrativ nu pare să depindă de calea de atac deschisă de lege, de vreme ce și actuala formă a legii îngăduie, după cum am văzut, prelungirea judecății în funcție de actele procesuale ce se impune a fi efectuate. De aceea, cred că înlocuirea, în sine, a recursului cu apelul nu ar genera prelungirea „și mai mult” a litigiilor.
17. Față de al doilea motiv invocat în Avizul Consiliului Economic și Social, prin care sunt formulate critici în sensul că „în practică, din perspectiva tacticii procesuale, autoritatea publică ar fi mai degrabă câștigată, având în vedere avantajul asupra probelor și deschiderea unei căi de atac devolutive. Față de calea de atac devolutivă, în care autoritatea își poată pregăti apărarea reală, reclamantul nu mai are deschis ulterior recursul”, admit că mi-a fost foarte greu să înțeleg acest raționament al organului consultativ al Parlamentului.
18. Consiliul nu prezintă, din păcate, niciun fundament al afirmațiilor pe care le face în cadrul acestui al doilea motiv de avizare defavorabilă a propunerii legislative. Nu este clar cum anume ar fi autoritatea „mai câștigată” prin înlocuirea recursului cu apelul în litigiile de contencios administrativ, nici în ce constă, în concret, pretinsul „avantaj asupra probelor” și nici cum anume deschiderea unei căi de atac devolutive ar genera un astfel de avantaj de partea autorității. Tot astfel, nu este clar cum anume, în etapa apelului, autoritatea și-ar putea „pregăti apărarea reală” – de unde deduc că în recurs nu ar putea să o facă, caz în care mă întreb dacă nu cumva actuala formă a Legii, care pare să nu îngăduie uneia dintre părțile la litigiu să formuleze apărări „reale”, este una justă. De fapt, cred că dacă Legea contenciosului administrativ s-a modifica în conformitate cu propunerea legislativă analizată, situația particularului și a autorității s-ar echilibra, autoritatea fiind în prezent avantajată de actuala configurație a litigiilor de contencios administrativ. Asupra modului concret în care această echilibrare ar opera, voi reveni mai jos.
19. În al doilea rând, în motivarea avizului său nefavorabil, Consiliul Legislativ a arătat că „proiectul nu ține seama de jurisprudența Curții Constituționale în această materie și nici de jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție cu privire la calea de atac a recursului în materia contenciosului administrativ”. 
20. În susținerea acestui motiv, Consiliul Legislativ a citat pasaje din mai multe decizii ale Curții Constituționale, respectiv Decizia nr. 491/2008, Decizia nr. 549/2008, Decizia nr. 462/2014 și Decizia nr. 747/2014, însă toate considerentele citate în aviz duc la concluzia desprinsă din chiar primele rânduri ale pasajelor citate, respectiv aceea că „este de competența exclusivă a legiuitorului instituirea regulilor de desfășurare a procesului în fața instanțelor judecătorești și modalitate de exercitare a căilor de atac”, iar accesul liber la justiție nu implică deschiderea tuturor căilor de atac în cadrul tuturor litigiilor din toate materiile. Niciuna dintre deciziile pronunțate de Curtea Constituțională, citate de Consiliul Legislativ, nu invalidează posibilitatea ca singura cale de atac îngăduită de Legea contenciosului administrativ să fie apelul, cum nu invalidează nici posibilitatea ca singura cale de atac să fie cea a recursului, cum se întâmplă în prezent și, de altfel, nici posibilitatea ca în contencios administrativ să fie deschisă atât calea de atac a apelului, cât și a recursului.
21. În ce privește jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, citată în avizul Consiliului Legislativ, respectiv Decizia nr. 20 din 05.10.2015 și Decizia nr. 17 din 18.09.2017, și aceasta au fost invocate, din păcate, pe lângă subiect. 
22. Prima hotărâre citată are în vedere o interpretare dată de instanța supremă în legătură cu efectele intrării în vigoare a actualului Cod de procedură civilă asupra căilor de atac în contenciosul administrativ, arătând, pe bună dreptate, doar că nu este corectă interpretarea conform căreia, în prezent, Codul de procedură civilă ar îngădui exercitarea apelului în litigiile de contencios administrativ, în ciuda dispozițiilor din Legea nr. 554/2004. Această soluție s-a impus a fi pronunțată prin raportare la modul în care funcționa, efectiv, recursul declarat în contenciosul administrativ, sub vechiul Cod de procedură civilă, respectiv în baza art. 304¹ al acestei reglementări, cum voi detalia mai jos.
23. A doua hotărâre citată are în vedere, de fapt, nu o soluție pronunțată în recurs în interesul legii, ci o soluție neobligatorie stabilită de Plenul judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în timpul unei ședințe a acestei secții, conform Procesului-verbal din 28.10.2013. S-a arătat, cu acea ocazie, că apelul nu ar fi compatibil cu specificul contenciosului administrativ, fără a se motiva în vreun fel o atare opinie tranșantă. Chiar și unanim adoptată de membrii Secției de la acel moment, această opinie aparține nu Înaltei Curți de Casație și Justiție, ci reprezintă un aspect din forul interior al membrilor Secției, iar nu o soluție obligatorie, nici pentru legiuitor și nici pentru vreo altă persoană. Dimpotrivă, în considerentele Deciziei nr. 17 din 18.09.2017, Înalta Curte recunoaște, asemenea Curții Constituționale, că exclusivitatea recursului drept cale de atac în contenciosul administrativ este dată de opțiunea legiuitorului în acest sens (a se vedea, printre altele, paragrafele 56, 59 și 74 ale Deciziei în discuție).
24. Așa fiind, nu există jurisprudență obligatorie a Înaltei Curți de Casație și Justiție care să nu permită, de principiu, posibilitatea ca singura cale de atac în contenciosul administrativ să fie apelul, ci doar jurisprudență care să constate prevalența legiuitorului pentru sistemul actual, în vigoare – iar, în funcție de interese, să îi și cimenteze poziția – fără însă a nega, de plano, posibilitatea ca lucrurile să stea și altfel. De altfel, apreciez că nici nu ar fi posibil ca jurisprudența, obligatorie pentru instanțe atunci când dezleagă o cauză, a Înaltei Curți de Casație și Justiție să limiteze exercițiul funcției de legiferare, pentru că altfel am discuta despre o ingerință nepermisă a puterii judecătorești în treburile puterii legislative.
25. În plus, opinia judecătorilor Secției de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți de Casație și Justiție nu rezistă în fața realității normative în care apelul este singura cale de atac în multe proceduri speciale ale contenciosului administrativ sau conexe acestui tip de litigii. 
26. În al treilea rând, apelarea la argumentul că recursul este, în mod tradițional, singura cale de atac în contenciosul administrativ, fără observarea subtilităților vechii reglementări procesual-civile, ne-ar face să credem că, într-adevăr, contenciosul administrativ nu a avut niciodată, drept cale de atac exclusivă, apelul. Am cădea, astfel, în plasa unui argument istoric care este, în realitate, nefondat. 
27. Astfel, s-a arătat deja că, sub imperiul vechiului Cod de procedură civilă, recursul căpăta caracter devolutiv în acele situații în care era exercitat împotriva unor hotărâri judecătorești care nu puteau fi apelate. Astfel, instanța de recurs ajungea să se comporte ca o veritabilă instanță de apel sub aspectul controlului efectuat, pentru că putea să verifice hotărârea recurată sub toate aspectele. Astfel, realitatea este că inclusiv Legea contenciosului administrativ, în forma sa tradițională, în care singura cale de atac este recursul, a permis, de la intrarea sa în vigoare (în 2004) și până la intrarea în vigoare a actualului Cod de procedură civilă, un control complet și direct al sentințelor recurate, iar nu doar un control de legalitate, limitat la anumite motive, expres și limitativ prevăzute de lege, cum se întâmplă în prezent. Sub acest aspect, intrarea în vigoare a Codului de procedură civilă actual limitează, după părerea mea, accesul la justiție în contencios administrativ.
28. În al patrulea rând, față de preocuparea deosebită pe care am observat-o, în cadrul avizelor analizate, cu privire la situația Înaltei Curți de Casație și Justiție, este important să observăm conținutul articolului 97 din Codul de procedură civilă, pe care chiar Înalta Curte l-a citat trunchiat, limitat la punctele 1 și 2, cu ignorarea punctului 4, în considerentul nr. 61 al Deciziei nr. 17 din 18.09.2017, conform căruia: „Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie judecă: 1. recursurile declarate împotriva hotărârilor curţilor de apel, precum şi a altor hotărâri, în cazurile prevăzute de lege; 2. recursurile în interesul legii; 3. cererile în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor probleme de drept; 4. orice alte cereri date prin lege în competenţa sa”.
29. Or, față de conținutul expres al punctul 4 al art. 97 C.proc.civ., nu poate sta argumentul conform căruia Înalta Curte judecă doar recursuri și nu cred că încape vreo discuție serioasă cu privire la vocația Înaltei Curți de Casație și Justiție de a soluționa inclusiv apelurile în materia contenciosului administrativ, dacă o lege, așa cum este Legea contenciosului administrativ, îi dă această competență. Că este mai lesne de gestionat un recurs decât un apel este cert, mai ales în actuala configurație procesual-civilă a recursului, însă scopul Legii contenciosului administrativ nu este de a simplifica sarcinile instanțelor, ci de a permite persoanelor vătămate prin actele administrației să își găsească dreptatea în justiție.
30. În al cincilea rând, ceea ce propune, în realitate, inițiativa legislativă analizată este lipsirea instanțelor judecătorești de prerogativa de a se degreva de o bună parte a recursurilor declarate, în general, de către particularii fără pregătire juridică. În prezent, aceasta se întâmplă în baza unor soluții întemeiate fie eminamente pe aspecte procedurale, cum ar fi anularea cererii de recurs pentru neîncadrarea într-unul dintre motivele de recurs expres prevăzute de lege, fie chiar pe fond, atunci când s-ar invoca exclusiv alte motive de recurs decât cel prevăzut la art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., care ar putea fi respinse ca nefondate sau cu privire la care cererea de recurs ar fi anulată pentru, să zicem, o insuficientă motivare din partea recurentului particular. Toate acestea sunt situații în care s-ar ajunge la conservarea stării de nelegalitate instituită printr-un act administrativ, doar pentru că persoana vătămată nu a fost în măsură să respecte rigorile formale ale cererii de recurs, deși a învederat, pe fondul cauzei, suficient de bine și pertinent motivul de nelegalitate care afectează actul administrativ.
31. Fără a critica, principial, aplicarea legii procesual-civile în litera ei, consider că într-o materie precum cea de față, a contenciosului administrativ, al cărei scop existențial este a deschide celui administrat – cetățeanului – o cale efectivă împotriva potențialelor ilegalități și abuzuri ale administrației, o înlocuire a căii de atac a recursului cu apelul este binevenită. De altfel, efectivitatea căii deschise particularului implică și a permite, prin chiar Legea contenciosului administrativ, un control judiciar complet și direct al sentinței pronunțate în primă instanță.
32. Astfel, în cazul căii de atac a apelului, Codul de procedură civilă alege să nu impună toate rigorile formale specifice recursului și căilor extraordinare de atac, în general. În acest sens sunt dispozițiile art. 476 alin. (2) C.proc.civ., care, dacă s-ar aplica în materia contenciosului administrativ, ar lipsi persoana vătămată, pe de-a întregul, de sarcina motivării căii de atac, fiind îngăduit expres de lege ca în apel să opereze o reluare a judecății din fața primei instanțe, în limitele stabilite în fața primei instanțe, dar efectuată de către instanța de apel.
33. Într-o astfel de situație, precum și în cazul în care apelul va fi motivat și se vor stabili limite specifice în această cale de atac, instanța de apel va putea, într-adevăr, spre deosebire de instanța de recurs, să procedeze direct, în virtutea efectului devolutiv, la reanalizarea cererii introductive și, eventual, a criticilor aduse prin cererea de apel, fără a fi necesar să caseze, în prealabil, sentința atacată în baza unuia din motivele expres prevăzute de lege. Aceasta s-ar putea întâmpla conform actualei forme a legii, în recurs, în doi timpi, adică doar după casare, în rejudecarea pe fond, așa cum am arătat mai sus.
34. Astfel, dacă s-ar confrunta cu o nelegalitate a actului administrativ, poate neobservată de prima instanță, instanța de apel va avea în mâini frâiele procesului și va putea, dacă se va impune, să dispună în consecință pentru a putea da dreptate particularilor nedreptățiți, inițial prin actul administrativ criticat și, mai apoi, în prima fază procesuală. Nu s-ar mai impune, cum se întâmplă în prezent, ca recursul să fie riguros motivat și încadrat, pentru a permite instanței să caseze, legal, sentința recurată, iar instanța să poată abia mai apoi, în rejudecare, substituindu-se primei instanțe, să „curețe” erorile acesteia și să restabilească legalitatea pentru particular.
35. În plus, prin înlocuirea recursului cu apelul și cu aplicarea regulilor procedurale specifice acestuia, s-ar rezolva încă una din problemele generalizate ale contenciosului administrativ, bine observată deja de profesorul Ovidiu Podaru, respectiv aceea a neaplicării, în fapt, a prevederilor art. 13 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în acele situații în care autoritatea nu depune, în termenul prevăzut de lege, documentația care a stat la baza adoptării sau emiterii actului administrativ atacat. 
36. Profesorul Podaru arată, în baza practicii judecătorești studiate – și sunt de acord cu dumnealui – că adesea autoritatea întârzie în depunerea la dosarul instanței sau, adaug eu, nu depune integral documentația care a stat la baza adoptării sau emiterii actului administrativ atacat, în termenul legal (împreună cu întâmpinarea). În cea din urmă situație, evident, particularul poate solicita suplimentarea documentației, însă este sigură tergiversarea litigiului cu cel puțin un termen de judecată, în măsura în care solicitarea de suplimentare a documentației este admisă de către instanță.
37. Or, astfel de împrejurări îl pun pe particular în imposibilitatea de a observa eventualele motive de nelegalitate suplimentare, ce decurg din documentația ce a stat la baza actului administrativ (și pe care nu avea cum să le cunoască în prealabil, ele nefiind publice), e.g. nerespectarea formalităților prealabile, concomitente sau ulterioare adoptării actului, care atrag nulitatea acestuia. Tot astfel, particularul este pus în imposibilitatea de a-și mai putea modifica cererea introductivă sau, uneori, chiar de a o completa sub aspect probatoriu, pentru că se ajunge ca documentația să nu fie deloc (sau cel puțin parțial) depusă „nici după 3-4 termene de judecată”. Se ajunge, astfel, ca documentele din care ar putea rezulta nelegalitatea (adesea extrinsecă a) actului administrativ să fie ferite de ochii primei instanțe, în considerarea celerității cu care se impun a fi judecate litigiile de contencios administrativ și a faptului că instanțele nu admit, în general, o cerere de repunere în termenul de modificare a cererii de chemare în judecată, cum reține același autor.
38. Or, dacă s-ar deschide calea de atac a apelului, iar petentul ar fi invocat, măcar cu titlu general, încă din primă instanță, critici privind nelegalitatea formală a actului administrativ atacat, situațiile prezentate mai sus – fără îndoială rod al abuzului sau, măcar, al neglijenței autorității – ar rămâne fără consecințe negative pentru petent. În plus, chiar dacă în continuare instanța nu ar pune în aplicare dispozițiile art. 13 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, petentul tot s-ar putea folosi de documentație, fie și tardiv depusă de administrație, pentru a devoala noi motive de nelegalitate a actului administrativ criticat, în apel. Aceasta pentru că, așa cum am arătat mai sus, în apel pot fi depuse noi probe din care să rezulte nelegalitatea actului atacat, chiar dacă ele nu au fost produse în fața primei instanțe, iar instanța de apel le-ar putea avea în vedere drept motive ce explicitează pretențiile particularului, formulate cu titlu general și adresate primei instanțe pentru a pronunța o soluție justă, cu respectarea limitelor învestirii.
39. În al șaselea rând, cred că și dacă s-ar admite că înlocuirea, în contenciosul administrativ, a recursului cu apelul, ar suplimenta încărcătura Înaltei Curți – și, de ce nu, și a curților de apel –, totuși cred că ar exista o contrabalansare a sarcinii prin faptul că nu s-ar mai impune ca apelurile să fie judecate în completuri de trei judecători, fiind suficienți doar doi, așa cum rezultă din dispozițiile art. 54 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară. Așa fiind, cred că împărțirea pe completuri de apel a judecătorilor din cadrul secțiilor de contencios administrativ și fiscal de la nivelul curților de apel și al Înaltei Curți va permite formarea mai multor completuri de doi judecători, care, astfel, ar trebui să poată asimila, spre judecată în apel, mai multe litigii de contencios administrativ decât pot actualele completuri de trei judecători să asimileze, spre judecată în recurs.
40. În plus, problema aglomerării instanțelor de contencios administrativ nu este una nouă, ci reprezintă ea, în sine, o veritabilă „tradiție” cu care justiția noastră se confruntă încă din perioada interbelică. Mă întreb dacă nu cumva soluția pentru această problemă ar fi, în loc de căutarea unor metode pentru a limita accesul la justiție al particularilor vătămați de acțiunile administrației, ridicarea standardelor de calitate ale administrației publice, cu ocazia adoptării sau emiterii de acte administrative, prin intermediul unor politici coerente ale Statului. Poate că, astfel, nu ar mai exista, din partea autorității, ilegalități sau abuzuri, iar, de partea particularilor, sentimentul de nedreptate.
41. În altă ordine de idei, propunerea legislativă are în vedere, la art. II, o aplicare a noilor reguli prefigurate pentru contenciosul administrativ „la judecarea în calea de atac a acțiunilor soluționate prin hotărâri pronunțate în primă instanță după data de 01.09.2022”, ceea ce derogă de la prevederile art. 24 și următoarele din Codul de procedură civilă. Cred că o astfel de soluție nu este binevenită, pentru că, dincolo de lipsa unei justificări a derogării, întrevăd o neconstituțională lipsă de previzibilitate a legii, manifestată prin schimbarea regulilor jocului contenciosului administrativ după începerea acestuia. Nu cred că este just ca, în litigiile pornite sub actuala reglementare, în care este prefigurată calea de atac a recursului, împreună cu regulile specifice acesteia, să poată fi exercitat apelul, din simplul motiv al pronunțării soluției de către prima instanță după momentul indicat în lege, respectiv 01.09.2022. În plus, este posibil ca acest termen, relativ scurt și arbitrar ales, să fie împovărător pentru buna organizare judiciară a instanțelor de apel, respectiv a curților de apel și a Înaltei Curți de Casație și Justiție. 
42. Sub acest aspect, consider că se impune înlăturarea acestui text din propunerea legislativă și revenirea la buna regulă stabilită de art. 24 și următoarele din Codul de procedură civilă, iar noile reguli prefigurate pentru contenciosul administrativ să fie aplicabile doar în litigiile pornite după intrarea în vigoare a legii procesuale noi.
43. În final, nu cred că divergențele de opinie cu privire la care ar trebui să fie singura – dacă admitem că trebuie să fie singură – cale de atac de atac în contenciosul administrativ ar trebui să fie soluționate cu argumente așa-zise „de tradiție” sau cu argumente ce țin de încărcătura Înaltei Curți sau a oricărei alte instanțe care judecă o cale de atac în contencios administrativ. 
44. Am arătat deja că niciunul din aceste tipuri de argumente nu poate fi determinant dacă analizăm situația în profunzime: așa-zisa tradiție a recursului în contencios administrativ avea în vedere un recurs devolutiv, reglementat de vechiul Cod de procedură civilă, mai degrabă asemănător apelului din prezent, iar a afirma că apelul din actuala reglementare este incompatibil cu specificul contenciosului administrativ înseamnă a ignora această realitate. Tot astfel, încărcătura pretins suplimentară a instanțelor ar fi contrabalansată ușor prin compunerea completurilor de apel din doar doi judecători, iar nu trei, cum este cazul în recurs.
45. În schimb, toată discuția în jurul acestei propuneri legislative – și, în general, orice discuție cu privire la modificările Legii contenciosului administrativ – trebuie să plece de la scopul legii de a oferi particularilor, în virtutea dreptului constituțional și convențional de acces la justiție, căi efective de a se apăra, în fața instanței judecătorești, față de ilegalitățile sau abuzurile săvârșite de autoritățile publice. A avea în vedere, mai degrabă, argumente ce nu au de a face cu acest scop al legii înseamnă, cred eu, a legifera în alte interese decât ale cetățenilor și a perverti Legea contenciosului administrativ într-o formă fără fond.
46. În loc de încheiere, afirm că mi-ar plăcea ca discuția cu privire la modificările care trebuie (sau care doar pot fi) aduse Legii contenciosului administrativ, pentru atingerea dezideratului mai sus amintit, să facă obiectul unor dezbateri în lumea juridică, indiferent de canalul de comunicare preferat, între practicienii acestei instituții fundamentale a dreptului administrativ, fie ei judecători, avocați sau funcționari publici, cu participarea Profesorilor noștri, purtători ai unei netăgăduite înțelepciuni ce trebuie să fundamenteze o Lege a contenciosului administrativ mai bună.

‍

_{Procesul legislativ privind această propunere legislativă poate fi urmărit aici.}

Foto (C) www.iccj.ro

‍